2017年11月，市政府常务会议审议通过了《黄山市实施〈黄山风景名胜区管理条例〉办法》（以下简称《实施办法》），自2018年1月1日起施行。《实施办法》的，填补了黄山风景区保护管理工作存在的部分法律空白，为进一步加强资源保护和秩序管理工作，促进依法治山治旅，推进景区治理体系和治理能力现代化，提供了操作性强的法律依据。
为推进科学依法立法，了解《实施办法》贯彻实施情况，2020年10月份以来，黄山风景区管委会（以下简称管委会）启动了《实施办法》立法后评估工作，全面调查了解《实施办法》贯彻实施情况，提出完善相关制度的意见和建议。现将评估情况报告如下：
2020年10月，管委会办公室牵头印发《黄山市实施〈黄山风景名胜区管理条例〉办法立法后评估方案》，成立由管委会分管领导为组长，管委办、规划土地处相关负责人为副组长，园林局、公安局、综合执法局、市场、旅游办、法制办等相关业务处室负责人为成员的立法后评估工作小组，明确了评估内容、标准、方式和工作步骤等内容，遵循合法依规、公正客观、公开透明、公众参与的原则，采取多种方式全面了解《实施办法》施行以来各界的真实评价意见，同时对《实施办法》贯彻落实情况、工作存在的制约因素和需要完善改进的情况进行了意见征求，在汇总统计分析的基础上，形成了《实施办法》立法后评估报告。
在评估实施过程中，由管委会办公室牵头，采取公众问卷调查、实地调研、召开座谈会等方式，广泛征集社会公众、执法部门、管理相对人对《实施办法》制度设计、贯彻实施的具体意见。主要评估方式如下：
（一）调查问卷。设计调查问卷投放在管委会门户网站，共阅读1072次，105人参与调查；发放问卷100份，分赴全山6个综治片区开展调查，回收有效问卷92份。随后开展调查问卷的统计分析，重点调查对《实施办法》的认知度、认可度及贯彻实施效果的认知和评价，征集《实施办法》修订完善的意见建议。
（二）座谈调研。按照《评估方案》要求，2020年11月中下旬，先后赴规土处、综合执法局、市场及有关宾馆酒店等开展走访调研，采取听取汇报、查阅资料、实地查看等方式，了解《实施办法》宣传贯彻落实情况，研究《实施办法》在落实过程中的问题。
（一）一以贯之重保护，生态文明显著提升。规划管理方面，先后编制完成《黄山地质公园规划》《景区地质灾害防治规划（2016-2030）》，完成《景区土地利用规划》，《东海景区详细规划》获批，景区规划体系持续完善。加强规划执法监管，督促拆除了凤凰源溜索和桃源宾馆临时工棚，及时查处了2起违规建设行为，完成150块标识标牌整治。森林防火方面，先后建成西海缆车上站消防管网等防火设施，开展水泵接力扑火实战演练，林火自动监测报警、防火水网体系日趋完善，建设生态防火隔离带，强化火源巡查管控，成功应对2019年秋冬连旱，实现连续41年无森林火灾。环境治理方面，关停所有垃圾焚烧点，实施垃圾焚烧点拆除及生态恢复项目，实现垃圾全面下山目标。完成生态环境监测站房改造等项目，北海污水处理站、西海垃圾中转站相继建成，实现西海片区高山餐厨垃圾就地无害化处置。景区主编的《山岳景区清洁服务规范》获全国环境卫生行业铜奖。加大水土保持和生态修复，治理地1万多平方米。生态环境质量继续保持优良等次，顺利通过中央、省环保督察和国家有关专项督查。有害生物防控方面，组建高规格的防控专家组，实施生物菌剂飞防作业，运用无人机遥感监测枯死松树，强化落实打孔注药和枯死树木清理措施，有害生物防治攻坚战取得阶段性成效。遗产资源保护方面，运行物联网保护管理系统，建立“树长制”，强化“一树一策”保护，成功抗击历史罕见的冻雨灾害，确保了古树名木尤其是国宝迎客松的安全。建立生物多样性与生态环境监测研究基地，设立野生动植物和大型真菌监测样地，扎实推进黄山地区GEF项目，顺利加入世界生物圈保护区，成功实现集联合国教科文组织“三顶桂冠”于一身的目标。文化遗产保护方面，加强文物古迹普查和巡查监测，新发现15处文化遗存遗迹。挖掘整理黄山新“五胜”文化资源，出版《百年黄山》《黄山文学作品选》和《黄山》杂志专刊，完成《黄山古蹬道》《雪庄与黄山》等著作编撰和两处古桥修缮工程，建成遗产监测系统，新发现2条古道、4处古遗址，完成观瀑亭修缮工程，启动了摩崖石刻抢险加固项目。
（二）做强服务抓品质，旅游体验不断优化。基础设施建设方面，改造升级了慈光阁等数十处旅游公厕，新（改）建成立雪台至好汉坡等4条游步道，维修加固了300余处台阶及安全护栏，完成金龟探海路段改造等系列基础设施提升，全面完成标识标牌整治二期工程，旅游基础设施不断改善。旅游产品供给方面，细分推出研学、户外、体育、疗休养等定制化、个性化产品，策划宣传“西海小火车”等产品，创新举办“夏季嘉年华”活动，黄山登山大会获评“中国体育旅游精品赛事”，影响力和吸引力不断增强，进一步满足多元化的旅游消费需求。旅游治理方面，坚持旅游综合执法和旅游警务“双轮驱动”，扎实推进旅游管理领域相对集中行政处罚权工作，实行旅游市场监管、执法、查处“三统一”管理，成立旅游咨询投诉处置中心，实现受理、交办、回复一体化，实现旅游综合执法的转型升级，旅游环境明显优化。市场监管方面，持续开展“文明诚信经营户”评选表彰和诚信菜单推广活动，实行失信“黑名单”管理，建立八分钟现场维权机制和先行赔付制度，有效维护了广大游客的合法权益，成功入选全国旅游景区口碑好评榜TOP10（全国第三、山岳第一）。志愿服务方面，加强诚信黄山建设，推深做实迎客松党群志愿服务，打造“小黄子”志愿服务项目，获评中国旅游志愿服务示范基地，入选全国旅游服务质量标杆单位并位列榜首。顺利通过全国文明单位复核和中国首家“可持续旅游景区”银级认证。
（三）多措并举强管理，制度建设全面进步。制度建设方面，相继《黄山风景名胜区有偿救援实施办法》《关于限制携带宠物进入黄山风景名胜区的通告》《黄山风景名胜区关于加强“低慢小”航空器飞行管理的通告》《黄山风景区南大门车辆通行管理办法》等规范性文件，并落实公开征求意见、专家论证、合法性审查和报备等要求，把法治理念贯穿立法的全过程、各环节，切实提高了管理相对人和执法部门的法治意识。制度执行方面，常态化开展专项督查，党工委、管委会领导率队对园林、规划、公安、市场监管等职能部门《条例》《实施办法》工作开展情况和行政执法开展情况等进行专项督查，重点查看法律法规学习、旅游从业人员法治宣传、法治教育成效、行政执法开展等情况，并对发现的问题进行汇总梳理，研究分类处理意见，拿出“当下改”的举措，形成“长久立”的机制，用制度的刚性保障各项制度落地生根。智慧支撑方面，加快智慧旅游综合服务平台建设，完成无线网络覆盖和智能视频监控系统升级工程，上线实名分时预约平台并持续优化，推进三票合售、三票通检，智慧化水平不断提高，黄山智慧旅游综合服务一体化云平台入选文旅部2020年度文旅信息化发展典型案例。综合治理方面，大力践行新时代“枫桥经验”，通过“七五”普法评估验收，严格落实安全生产责任制，推进安全生产“铸安”行动常态化和风险管控“六项机制”规范化，安全生产形势总体平稳。努力排查化解矛盾纠纷，加强治安防控和反恐维稳，扎实开展扫黑除恶专项斗争，创新加强治安防控和反恐维稳工作，景区大局和谐稳定，连续三届获得全国社会治安综合治理先进集体，在全国景区中首捧长安杯。新冠肺炎疫情以来，黄山风景区迅速贯彻上级各项部署要求，认真落实疫情防控、流量管控、实名预约、秩序维护等重点工作，严格执行“通风+消毒”“健康码核验+测温”“口罩+间距”入园制度，上线“皖事通”APP安康码预约渠道、黄山旅游官方平台门票预约渠道并持续优化，千方百计提高防控安全感和旅游便捷度。
总体上看，《实施办法》在合法性、合理性、协调性、操作性、实效性和规范性上质量较高，个别条款有待增加和改进。
（一）《实施办法》的宣传贯彻还需进一步加强。《实施办法》后，管委会虽然制定了宣传方案，采取社会宣传、新闻宣传、网络宣传等多种宣传形式，但宣传的深度和广度还有待拓展延伸，宣传的载体和形式还有待进一步创新。根据调查问卷分析显示：部分被调查对象对《实施办法》的理解不够充分，有36.4%的游客没有听说过《实施办法》，网络调查参与率仅9.7%。
（二）《实施办法》的执行力度有待进一步强化。一些管理部门对执法权限、执法区域理解掌握还不到位，一线执法人员对适用《实施办法》开展日常监管执法不熟悉，不懂法、不用法现象依然存在。一些执法人员甚至认为《实施办法》对处罚条款以责令改正或警告为前提，导致在管理实践中，难以进行执法。
（三）《实施办法》的制度设计尚待进一步完善。现有的与毗邻周边乡镇的规划、重点项目三级四方联审制度、周边联合巡查制度需要通过立法形式予以确认固化。《条例》第九条中仅规定“建筑物的布局、设计应当与周围景观相协调”，实践中如管线、通讯杆、视频监控、标识标牌等构筑物缺乏相应规范规制，存在管理漏洞。机构改革后，风景名胜区主管部门与规划主管部门不一致，风景名胜区主管部门项目批准文件，能否直接作为规划“一书两证”等规划许可办理的依据存在法律风险。
（四）《实施办法》的个别条款可以进一步优化。第十一条第一款应落实《黄山市生活垃圾分类管理暂行办法》第九条的规定，适应垃圾分类的最新要求，将垃圾移除景区处置的范围扩大至所有垃圾，并明确分类前置。第十九条第一款规定景区禁售商品中只涵盖了自热式米饭，但实践中自热式火锅、自热式米线等新品种层出不穷，应将禁售范围适当扩大至自热式食品。第二十一条第三款中，应增加紧急情况下，可以临时关闭景点，为极端或恶劣天气的应对处置提供法律支撑。
（五）改善游客体验感的措施还应进一步提高。第二十二条关于实名预约的要求现已落实，但通过网络预约购票的流程还不够便捷，41.3%的游客认为网络预约体验感不强，应根据工作推进情况，继续做好景区智慧化的相关工作，切实增强游客体验感。52.3%的游客认为景区换乘比较麻烦，39.8%的游客反映，山上的WIFI信号不强，有的区域没有覆盖，27.6%的游客认为山上的公厕和标识牌不够。
一是着力强化学习宣传。压紧压实主办单位的主体责任，把《实施办法》的学习宣传作为景区“八五”普法规划的重中之重，按照“谁执法谁普法”的普法责任制，建立学习宣传实效评估，用务实标准推动《实施办法》的贯彻落实。强化法制部门的监督指导作用，用好执法人员培训班这一平台，将《条例》《实施办法》的相关规章制度讲到执法人员心中、融在管理实践中。编印《条例》《实施办法》等政策法规的汇编手册，将与景区保护管理相关的法治建设成果及时汇编成册，方便干部职工查阅使用。
二是着力强化贯彻落实。将《条例》《实施办法》贯彻落实情况纳入依法行政工作考核，坚持严实标准，不唯档案、不打人情分、不摆花架子，发挥好考核的指挥棒作用。提请省人大或市政府开展《条例》《实施办法》专项检查，协调市人大启动《黄山市松材线虫病防治条例》执法检查，重点检查法规制度落实情况，发现问题、解决问题，督促责任落实、措施落实和工作落实，切实维护黄山市自然生态安全。适时修订《实施办法》的任务分解，减少职责交叉，做到一件事由一个部门管，一类事由一个部门统筹，更好聚焦落实主责，实现部门责权一致，形成优化协同高效的职责体系。
三是着力强化品质革命。持续加大智慧景区建设，推动旅游与科技有机结合，加快智慧旅游综合服务平台建设，深化优化游客入园实名预约制流程和内容，尽快实现“三票”同售通检“一站式”服务，彻底解决重复购票、多次排队问题。坚持以游客投诉为风向标，深入实施“品质革命”，围绕“不让任何游客受到任何委屈”目标，坚持标准化、精细化、亲情化服务，深化迎客松党群志愿服务活动，加大旅游市场专项整治和违法违规案件查办力度，完善旅游综合执法机制，高效办理各类涉旅投诉件。以“十四五”规划为主要抓手，深入谋划东海景区开发，着力完善基础设施，全面完成入胜亭、天海环境综合整治，加大游步道、旅游公厕、标识标牌等基础设施建设，努力形成风格统一、内容简明、布局合理的基础设施系统。
四是推进《实施办法》修订完善。建议第十一条修订为“黄山风景区范围内产生的垃圾应当进行分类并移出景区处置。” 建议第十九条第一款修订为“黄山风景区禁止玻璃瓶装啤酒、汤料类方便面和自热式食品等商品，禁止经营洗衣、桑拿等服务项目。”建议第二十一条第三款修订为“管委会应当建立安全事故、突发事件、气象灾害的预防机制，制定应急预案；情况紧急时，可以临时关闭景区、景点，做好游客疏导工作。”建议第二十三条修订为“黄山风景区应当进一步深化智慧景区建设，优化实名预约流程和环节，增强实名预约的安全性、舒适性、便捷性。”
新增一条：“管委会应当加强与保护地带的规划协作，开展联合巡查等措施，共同抓好规划实施和监管。保护地带的规划和重要项目建设应当由黄山区政府会同管委会、市自然资源和规划主管部门联合审查，由黄山区政府报市规委会审定后，再办理相关手续。”新增一条：“构筑物的布局、设计应当与周围景观相协调。景区内管线敷设、通讯抱杆、视频监控、标识标牌等构筑物建设以及道路修缮、不改变建筑风貌的修缮或室内装饰项目应当经管委会审查后方可实施。”
五是积极对上争取。推进《条例》修订完善，特别是理顺机构改革后，风景名胜区主管部门与规划主管部门不一致时存在的不协调等问题。协调市人大黄山市有偿救援实施条例，解决近年在风景名胜区、自然保护区等地多发的“驴友”违规探险等行为。
